MIA RELAZIONE RELATIVAMENTE AL DDL 2465, BILANCIO DI PREVISIONE 2011 E 2011-13


Il senatore LENNA (PdL), relatore per il disegno di legge di bilancio, illustra il disegno di legge in titolo segnalando come la riforma della legge di contabilità, entrata in vigore il 1 gennaio 2010, conferma la struttura per missioni e programmi del bilancio dello Stato sperimentata a partire dal 2008. Il disegno di legge di bilancio per il 2011 si presenta articolato in 13 stati di previsione per la spesa e uno per l'entrata, 34 missioni e 175 programmi. I principi sottostanti ai modelli di responsabilità amministrativa e di controllo dei risultati suggeriscono che a ciascun programma partecipi un solo ministero e che ogni programma sia riconducibile ad un unico responsabile amministrativo (aspetto del resto prescritto dall'articolo 21, comma 2 della legge n. 196 del 1009). Nella struttura del bilancio per il 2011, si rilevano 4 programmi interministeriali, di cui 3 connessi con la stessa natura del programma, cui partecipano tutti i ministeri (Fondi da assegnare, Indirizzo politico, Servizi e affari generali) e uno relativo alle Missioni militari di pace, cui partecipano la Difesa e l'Economia. Il numero di programmi cui afferiscono più centri di responsabilità si riduce rispetto all'esercizio precedente ma rimane comunque molto elevato, riguardando ulteriori 30 programmi (oltre ai 4 interministeriali, cui, per definizione afferiscono più centri di responsabilità). Rispetto a quello per il 2010, il bilancio per il 2011 presenta 10 programmi in più. Le missioni che presentano le maggiori modifiche di struttura sono: la numero 4. L'Italia in Europa e nel mondo; la numero 18. Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e la numero 26. Politiche per il lavoro.
Fa notare che oltre alla istituzione - nell'ambito di una missione - di alcuni programmi aggiuntivi (che ricevono parte delle risorse assegnate ai programmi già esistenti), il bilancio 2011 effettua, altresì, una limitata riorganizzazione dei programmi tra missioni. Entrambe le operazioni comportano una rimodulazione delle risorse tra missioni e tra programmi. L'operazione di istituzione di nuovi programmi nell'ambito di una missione e di riorganizzazione tra missioni rischia di pregiudicare la confrontabilità dei dati di consuntivo tra esercizi. Il disegno di legge in esame opportunamente presenta le previsioni iniziali e assestate del bilancio 2010 (inserite a titolo di confronto del corrispondente stanziamento per il 2011) riorganizzate sulla base della nuova struttura per programmi. È auspicabile, peraltro, che tali raccordi siano resi espliciti in futuro anche per i dati di consuntivo, in assenza dei quali il consuntivo 2011 non sarebbe confrontabile con quelli degli esercizi precedenti. Per tale motivo sarebbe comunque utile presentare il riepilogo (articolato per capitoli) delle modifiche operate alla struttura del bilancio 2010 per la costruzione del bilancio 2011. L'aumento del numero dei programmi potrebbe essere riconducibile all'intento di allineare programmi e centri di responsabilità. Potrebbe essere utile approfondire tale aspetto, anche acquisendo indicazioni dal Governo.
L’articolazione delle missioni e dei programmi per stati di previsione – che trovava giustificazione in una visione amministrativa della spesa – non appare più funzionale dopo la riclassificazione che esalta le finalità della spesa anziché i centri amministrativi che la erogano. A ciò si aggiunga che la frammentazione delle missioni tra diversi stati di previsione e l’assenza di un prospetto che le aggreghi per dare il senso complessivo della decisione di spesa (presentato invece negli scorsi anni) rappresentano elementi contraddittori rispetto alla direzione della riforma. Qualora, dunque, si dovesse profilare una revisione della legge di contabilità e finanza pubblica – necessaria per armonizzare la disciplina nazionale dopo l’istituzione del semestre europeo – la scelta di articolare il bilancio per stati di previsione, e non soltanto per missione e programmi, potrebbe essere definitivamente ripensata ed abbandonata.
La riforma ha poi introdotto altre importanti innovazioni alla struttura dei documenti di bilancio. L'unità di voto parlamentare viene individuata a livello del programma (e non più del macroaggregato), implicando così una significativa riduzione del numero delle unità di voto. Vengono introdotte nuove definizioni sulla natura della spesa (onere inderogabile, fattore legislativo, fabbisogno) e sulla distinzione tra spese rimodulabili e non rimodulabili. Viene infine, arricchito il corredo informativo allegato agli stati di previsione dei ministeri.
Ulteriore novità è rappresentata dalla previsione che i documenti di bilancio siano messi a disposizione in formato elaborabile. Tale aspetto agevola l'ampliamento delle analisi sul bilancio, istituzionalizzando ciò che negli scorsi esercizi è avvenuto in via di fatto. Si tratta di una prima applicazione, apprezzabile per la portata innovativa, sebbene suscettibile di ulteriori affinamenti visto che nell'ambito dei database messi a disposizione non sono presenti gli allegati relativi alle esenzioni e riduzioni del prelievo obbligatorio (contenuti nella tabella 1, stato di previsione dell'entrata, messi a disposizione per le vie brevi) e gli allegati 1 agli stati di previsione del disegno di legge di bilancio (Prospetto autorizzazioni di spesa per programmi), nei quali vengono evidenziate le variazioni proposte in base ai nuovi strumenti di flessibilità del bilancio (articolo 23, comma 3 della legge n. 196 del 2009). Anche la Prima Nota di variazioni al bilancio, inoltre, non risulta ancora disponibile in formato elaborabile al momento.
La vigente struttura del bilancio di previsione, accompagnata dalla previsione di un contenuto più snello della legge di stabilità, prefigura un nuovo ruolo dello strumento, tanto più rilevante se si tiene conto del margine di flessibilità che le amministrazioni hanno in sede di formazione degli stanziamenti a legislazione vigente. Con l’attuazione del nuovo disegno contabile, la legge di bilancio sarà lo strumento che meglio rappresenterà gli effetti finanziari complessivi delle decisioni operate nel corso dell’esercizio, consentendo di valutare le scelte allocative riflesse nella proposta di bilancio per il triennio successivo. Uno sguardo d’insieme. Per il 2011, il disegno di legge di bilancio presentato al Parlamento il 15 ottobre 2010, integrato con la prima Nota di Variazione, prevede un saldo netto da finanziare (SNF) pari a -40 miliardi, in miglioramento di circa 15 miliardi rispetto al SNF del bilancio assestato per il 2010. L'evoluzione rispetto all'esercizio precedente deriva, dal lato del gettito, da un aumento delle entrate extratributarie di quasi 3 miliardi (+8.9 punti percentuali) e da una moderata ripresa della crescita delle entrate tributarie, pari a 1 punto percentuale. Dal lato della spesa, il miglioramento è dovuto ad una contrazione delle spese finali del 3 per cento, riconducibile ad una riduzione della spesa corrente e in conto capitale tale da più che compensare la crescita di 6 punti percentuali della spesa per interessi. Nel biennio 2012-2013, il SNF ammonta a circa -22 e -13,9 miliardi di euro rispettivamente. E' da notare che il SNF a legislazione vigente per il 2013 è previsto attestarsi a 4,6 miliardi, ma tenuto conto degli effetti della Prima Nota di Variazione si ha un peggioramento del saldo di 9,3 miliardi. Nel biennio 2012-2013, le entrate tributarie, mostrano un incremento del 5,5 per cento e del 4,3 per cento rispettivamente. Le entrate extratributarie mostrano un andamento discontinuo, diminuendo di 6,8 punti percentuali nel 2012 (riflettendo il venir meno delle entrate una tantum connesse con le alla vendita delle frequenze del digitale terrestre) per poi aumentare di 3,3 punti percentuali nel 2013. Quanto all'evoluzione delle principali voci di spesa, quella per interessi mostra una crescita sostenuta a partire dal 2012, con un tasso di crescita medio annuo superiore al 5 per cento. La spesa corrente al netto degli interessi, invece, presenta un profilo decrescente per il biennio 2011-2012 (-4,3 e -0,5 per cento rispettivamente) e crescente per il 2013 (1,1 per cento). Anche la spesa in conto capitale mostra un andamento simile, diminuendo nel biennio 2011-2012 di 7,8 e 11,1 punti percentuali, rispettivamente, per tornare poi a crescere nel 2013 al 18,9 per cento. Uno sguardo funzionale alla spesa. Un tema affrontato nel dibattito sul bilancio dello scorso anno è stato quello di ricostruire quanta parte della decisione di spesa sia effettivamente operata annualmente con il bilancio e quanta parte sia adottata formalmente con il bilancio anche se corrispondente a trasferimenti o al servizio del debito e quindi comunque stabilita in modo esogeno. L’esercizio è particolarmente utile per verificare quanta parte delle politiche pubbliche corrisponda effettivamente ad una scelta allocativa (almeno nel breve periodo) proposta dal Governo e approvata dal Parlamento e tenuto conto che in un sistema istituzionale multilivello larga parte delle decisioni di spesa sono rimesse alle autonomie territoriali. D’altro canto, già lo scorso anno si era rilevato come la percentuale di spesa di ogni missione sul totale del bilancio fornisse una rappresentazione poco fedele della "decisione di spesa" operata dal bilancio, posto che la missione più rilevante è quella del debito pubblico che certamente non può essere liberamente modulata dal Governo o dal Parlamento ma è da considerarsi esogena. Quest’anno, il Servizio del bilancio ha svolto un’analisi più puntuale delle voci della spesa primaria ossia di quella spesa che emerge in seguito alla esclusione dal totale della spesa delle voci di finanziamento di altre amministrazioni pubbliche. Ciò consente di valutare la struttura allocativa del bilancio dello Stato con riferimento alle funzioni di competenza più strettamente centrale, realizzate a livello di amministrazioni centrali, escludendo quindi i trasferimenti destinati a finanziare l'attività ordinaria delle altre amministrazioni. Si rinvia alla documentazione del Servizio del bilancio la descrizione della metodologia seguita e delle motivazioni ad essa sottesa. I risultati di questa analisi fanno tuttavia emergere che la missione "Istruzione scolastica" rappresenta la voce di spesa più consistente del bilancio dello Stato, con un assorbimento di risorse pari a circa il 22 del totale (42 miliardi). L'esame della composizione di questa missione di spesa evidenzia che la quasi totalità delle risorse stanziate in bilancio (circa il 90 per cento) è destinata alla voce "Redditi da lavoro dipendente". La successiva missione, in ordine di importanza è quella relativa alla "Difesa e sicurezza del territorio". La prima è iscritta nel bilancio 2011 per una somma pari al 10 per cento del totale (19,3 miliardi). Anche per questa voce di spesa, la composizione mostra che i "Redditi da lavoro dipendente" rappresentano una quota molto elevata (pari al 77 per cento). La terza riguarda "Fondi da ripartire", che registra un importo pari al 7 del totale (13,5 miliardi). Si tratta di fondi che, a vario titolo, verranno ripartiti nel corso dell'esercizio, e di cui non si può sapere, quindi, la destinazione funzionale in via ex ante. La presenza di una missione Fondi da ripartire, contenente un volume di risorse significativo da ripartire nel corso dell'esercizio sembrerebbe indebolire la capacità di comprendere l'allocazione delle risorse programmata, non consentendo la piena valutazione delle priorità riflesse nel documento all'esame del Parlamento. Tale caratteristica richiederebbe un più attento monitoraggio dell'attuazione del bilancio, per verificare l'aderenza della gestione alle priorità pubbliche indicate nel bilancio votato dal legislativo.
In conclusione, si può affermare che le recenti innovazioni legislative introdotte con la riforma della contabilità e finanza pubblica hanno mostrato un significativo miglioramento del bilancio, inteso come strumento per il controllo e la decisione di spesa. Parte significativa di tale miglioramento è dovuta anche alla previsione che i documenti di bilancio siano messi a disposizione in formato elaborabile. Anche in assenza di tale previsione, il Servizio del bilancio del Senato era riuscito ad effettuare elaborazioni sui programmi e sulle missioni, tuttavia la disponibilità di dati elaborabili migliora l’efficienza del lavoro e amplia le possibilità di analisi.
A fronte di tali novità che supportano l’attività parlamentare si registra ancora un forte ritardo nella revisione del Regolamento interno. L’esame da parte delle commissioni di merito del bilancio risente ancora di un’impostazione più amministrativa che funzionale. Le competenze delle Commissioni di merito sono ancora disegnate sugli stati di previsione piuttosto che sulle funzioni. I tempi di esame del bilancio nelle Commissioni di merito sono eccessivamente ristretti quando è quella la sede nella quale si discutono le politiche pubbliche di settore. Data l’elevata spesa pubblica e la condivisa esigenza di utilizzare le risorse in modo più efficiente, le Commissioni dovrebbero dedicare più tempo al bilancio. La procedura parlamentare di esame dei documenti di bilancio appare in ritardo rispetto alla direzione della riforma ed alle esigenze di risanamento della spesa e tenuto conto che – come dimostrato dai numeri –il bilancio è lo strumento con il quale si adotta la parte più rilevante della decisione di spesa durante l’anno.